<부산상의 2011년 4월호 -통권 494호> 
 
수도권 집중을 막고 있는 ‘수도권정비계획법’을 폐지 또는 완화를 해야 한다는 목소리가 수도권 정치권과 정부쪽에서 계속 나오고 있다.
최근에 문제가 된 것이 국토해양부로부터 의뢰를 받아 대한국토도시계획학회가 작성한 ‘대도시권 인구 집중에 대한 인식평가를 통한 향후 수도권 정책 방향연구’라는 긴 이름의 연구용역 보고서다. 이 보고서의 결론부터 이야기를 하면 수도권 규제를 완화할 필요가 있고, 그래서 ‘수도권정비계획법’을 폐지하고 ‘수도권계획관리특별법(가칭)’ 제정을 해야 한다는 것이다. 
이 보고서는 ‘수도권정비계획법은 인구 집중을 야기하는 제조업 분야 사업체의 입지 및 활동을 규제하는데 초점을 맞추고 있지만 지금과 같은 사회.경제적 배경에서는 효과는 없고, 많은 부작용만 야기하고 있다’고 분석하고 있다. 또 ‘산업구조가 자본.지식 집약적으로 바뀌면서 제조업은 더 이상 인구 집중을 유발하는 요인이 아니다’고 하면서 ‘수도권정비계획법 때문에 국내외 기업들의 투자환경이 악화돼 수도권과 비수도권이 모두 경쟁력이 약화되고 있다’고 돼있다. 
지난 1월 보고서 내용이 알려지면서 부울경을 포함한 비수도권지역에서 일제히 반발을 했다. 특히 근년 들어 기업 유치가 비교적 활기를 띄었던 충청권과 호남권의 반발이 크다고 들었다.  
국토부가 급히 “용역보고서는 대한국토도시학회 연구용역 차원에서 제안된 것이며 정책으로 결정된 것이 아니다”라고 해명했지만, 비수도권에서는 사실상 수도권 규제를 풀어 수도권을 집중적으로 키워나가려는 의도가 아닌가 하는 의구심을 버리지 못하고 있다. 비슷한 시기에 정종환 국토해양부 장관이 “중복규제 철폐 등을 통해 수도권에서 기업이 토지를 쉽게 이용할 수 있도록 하겠다”고 한 말과 보고서 내용이 일맥상통하기 때문이다.
 
제조업과 인구 집중은 정말 무관한가?

지난해만 해도 수도권 규제 완화 움직임은 한 두 번이 아니었다. 수도권 국회의원들과 지방자치단체들이 수도권을 규제해온 ‘수도권정비계획법’을 폐지하기 위한 ‘수도권 계획과 관리에 관한 법률제정안’을 국회에서 통과시키려고 했고, 경기도는 수도권에 4년제 대학 신.증설을 금지한 ‘수도권정비계획법’의 위헌 여부를 묻는 권한쟁의심판을 헌법재판소에 청구했다.
거기다 국무총리까지 “지가가 안정되면 수도권의 토지거래허가를 해제하겠다”고 밝힌 바 있다.
이에 앞서 2009년 5월에는 국토해양부가 노골적으로 수도권 개발지역을 확장해서 수도권을 국가성장 동력으로 육성한다는 ‘2020년 수도권 광역도시계획 변경안’을 내놓았다. 2008년 10월에는 국가경쟁력강화위원회를 통해  ‘국가경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화 방안’, 소위 ‘10·30 수도권 규제 완화 대책’을 발표해 수도권 공장의 신.증설 규제를 부분적으로 풀었고 이 때문에 수도권 기업의 지방 유치는 훨씬 어려워졌다.
제조업이 아니면 일자리 창출이 어렵고, 인구가 늘어나지 않는다는 것은 개발도상국뿐 아니라 이제는 미국 등 선진국도 하나같이 인정하고 있다. 그런데도 제조업은 더 이상 인구 집중을 유발하는 요인이 아니라고 하니, 얼마만큼 설득력이 있을지 궁금하다. 
수도권 규제는 사실 어제 오늘의 일이 아니라, 역대 정부에 의해 계속돼온 정책이고 시책이다. 1960년대 들어 공업화가 진행되면서 수도권에 인구와 산업이 지나치게 집중되는 현상이 나타났고, 이에 따라 교통혼잡, 주택난, 토지부족, 지가상승, 환경오염 등의 문제와 함께 국토개발의 불균형 문제가 제기됐다.
그래서 1964년 건설부가 서울의 인구 집중을 막기 위해 내놓은 ‘대도시 인구집중 방지책’을 시작으로 1971년 개발제한구역 도입, 1972년 10년 단위의 국토종합개발계획 발표, 1977년 수도권 인구재배치 계획 및 임시행정수도 건설계획 발표, 1982년 ‘수도권정비계획법’ 제정, 1984년 ‘제1차 수도권정비기본계획’(1982~1996) 공포, 1994년 수도권정비계획법령 개정 등을 통해 수도권의 이상비대 현상을 막으면서 비수도권과 지역간 균형을 취하려 했다.
그러나 이런 대책도 수도권 억제에는 별 효과가 없었다. 서울의 광역화가 세계에서 유례를 찾을 수 없을 만큼 빠른 속도로 진전이 되면서 수도권 범위도 자꾸 확대돼 1982년 수도권정비계획법을 제정할 때는 지금처럼 서울, 인천, 경기도 전역이 됐다.
1960년 20.8％였던 전국 대비 수도권의 인구 비율은 현재 약 절반을 차지했고, 수도권 인구 집중률이 세계 최고가 됐다. 인구뿐 아니라 국가의 거의 모든 주요 기능이 한 곳에 모여 있다.

경기도내 상공회의소가 무려 22개 

서울은 제쳐두고서라도 경기도를 살펴보면 1960년 당시 경기도는 인천 수원 등 2개 시가 있었고, 군은 19개였다. 이 가운데 인천시가 광역시로 분리돼 떨어져 나갔고, 경기도 관할이던 강화군과 옹진군도 인천시로 편입돼 빠져나갔다. 현재 기준으로 보면 시는 수원 하나이고 군은 17개라고 할 수 있다. 그 외에도 양주 광주 김포 등지의 일부가 서울시에 편입돼 면적이 많이 줄어들었다.
그런데도 불구하고 경기도는 시 지역이 계속 증가해서 현재 시가 27개나 된다. 군은 4개밖에 없는데, 이 4개 군은 전부 강원도와 접경해 있는 휴전선 부근이나 외곽지역이다. 경기도에 이처럼 군이 거의 없고 시가 대부분인 것은 1970년대 이후 서울의 주택난 돌파구로 서울에 통근이 가능한 인접지역이 주거지가 되면서 중소도시들이 대거 생겨나 급속한 성장을 거듭했기 때문이다.
1969년까지는 경기도에서 서울로 전입하는 인구가 많았으나, 1970년을 기점으로 양상이 달라져 서울에서 경기도로 전입하는 인구가 많아졌고, 경기도는 전국 최고의 인구 유입 현상을 나타냈다. 인구가 급증하면서 읍이 대거 시로 승격됐다가,
정부의 행정구역 개편 때 규모가 작은 시가 다시 인근 지역의 군과 통합하는 과정을 거치면서 대부분의 지역이 시가 되고, 군은 줄어들게 됐다. 경기도의 1개 군이었던 양주군이 현재 의정부시, 동두천시, 구리시, 남양주시, 양주시 등 5개의 시로 변해 있는 것이 대표적인 예다. 
경기도 인구는 2003년 서울을 추월한 뒤 계속 전국 시 ? 도 가운데 1위를 지키고 있으며, 행정안전부 발표에 따르면 2010년
8월 현재 1162만여명을 헤아린다. 수원(106만명), 성남(97만명), 고양(94만명), 부천(86만명), 용인(85만명) 안산(70만명) 등  70만명 이상 준광역시급 도시만 해도 6개나 된다. 
신도시도 서울 인근에 우후죽순처럼 생겨났다. 분당(성남시), 일산(고양시), 평촌(안양시), 산본(군포시), 중동(부천시) 등 소위 ‘1기 신도시’라고 하는 5개 신도시들은 서울에서 25km   이내에 위치한 베드타운 성격을 지니고 있지만, 분당과 일산처럼 대도시 못지않은 유명세를 타는 곳도 있다. 10 여년 전부터는 판교 파주 광교 송파 송도 동탄 김포 고덕 오산 양주 등지에 ‘2기 신도시’가 건설되고 있다. 대부분 서울에서 30~50km나 떨어져 있는 곳들이다. 뿐만 아니라 그린벨트를 해제해 건설되는 보금자리주택도 속속 들어서고 있다. 광명시에 지으려고 하는 보금자리주택은 분당신도시급이다.
경기도내 상공회의소도 60년대 이전에는 수원과, ‘안성유기’ ‘안성맞춤’이란 말이 생겼을 정도로 예전부터 상업이 활발했던 안성 등 두 곳에만 있었다. 그런데 지금은 상의가 무려 22개소나 된다. 공단이 새로 생기는 곳마다 사람이 모여들고, 그래서 도시가 만들어지고, 상공회의소가 생긴 것이다.  
인천은 또 어떤가?
수도권 인구 유입에 힘입어 급성장한 인천은 지금 부산을 제치고 국내 제2도시가 되기 위해 총력전을 펼치고 있다. 지자체 수입의 핵심인 지방세는 인천이 부산을 추월했고, 예산 규모도 거의 같아졌다. 지역내 총생산 규모도 격차가 갈수록 줄어들고 있다.
 더구나 부산 인구가 360여만명으로 인천 270여만명보다 90만명이나 많은 것을 감안하면 재무제표 상으로 이미 뒤쳐졌다고 하겠다. 인천 인구는 계속 증가하는데 비해 부산은 자꾸 감소하는 추세여서 머잖아 인구도 인천이 부산을 넘어설 것으로 전망된다. 전문가들은 인구 증감 패턴으로 볼 때 2030년 이전에 인천이 인구수에서 부산을 제치고 국내 제2도시로 부상할 것으로 전망하고 있다. 인천의 힘은 면적이 뉴욕 맨하탄의 3배, 서울 여의도의 70배에 이르는 경제자유구역과 인천국제공항 등을 기반으로 하고 있다. 인천에서는 2014년 아시안게임도 개최된다. 
 
같은 잣대의 정책으로는 안된다

수도권의 인구 및 산업의 집중은 주택 ? 토지가격 상승, 환경오염, 도시빈민 문제, 범죄율 증가, 교통 혼잡 등의 부작용이 뒤따르지만 경제 교육 문화 등 여러 분야에 새로운 수요를 만들어 낸다. 억제를 하지 않으면 수도권 지역은 투자의 지속적인 확대로 유입 인구가 계속 늘어나는 반면에, 지방은 투자 여력 감소로 자립적인 발전이 어렵게 돼 인구가 자꾸 빠져나가는 악순환이 계속될 수밖에 없다.
수도권의 인구 집중은 국회의원 수를 늘리면서 정치권도 변화시키고 있다.
행정안전부 자료에 따르면 내년 19대 총선에서 국회의원 지역구 수를 현행 245개 그대로 유지한다고 할 때 인구 증가로 분할 대상이 되는 곳이 6곳, 인구 감소로 통폐합 대상이 되는 곳이 9곳이다.
그런데 인구가 늘어 선거구를 분구해서 해당 지역의 국회의원 수를 늘릴 필요성이 있는 6곳 가운데 분구가 확실시 되는 용인기흥을 비롯한 4개 선거구가 경기도 지역이다. 나머지 두 곳은 충남 천안을과 강원도 원주다. 이와 반대로 인구 감소로
인해 기준에 미달돼 통폐합 대상이 되는 곳은 경남 남해.하동, 부산 남갑과 남을, 광주 서갑과 서을, 전남 여수갑과 여수을, 전북 익산갑과 익산을 등으로 모두 수도권과 멀리 떨어져 있는 영호남 지역이다. 이 가운데 남해.하동을 제외한 8개 선거구는 한때 인구가 늘어나 갑.을로 나뉘었다가 다시 줄어들어 통합 검토 대상이 됐다. 선거구가 어떻게 조정이 될지 알 수 없으나,수도권 지역구를 가진 국회의원 수가 늘어난다는 것은 분명하다.    

역대 정부가 어떤 형태로든 수도권 억제 정책을 펴왔고, 이와 함께 국토를 균형 있게 발전시키겠다는 목표를 가졌던 것도 사실이다. 그러나 결과적으로 수도권 억제에 실패해 수도권은 계속 팽창했고, 균형발전은 제대로 안돼 지방이 피폐해졌다. 
그 원인은 성격이 서로 다른 수도권과 지방에 같은 잣대로 정책을 폈기 때문이다. 수도권 억제를 한답시고 지방에 미치는 영향을 면밀히 살피지도 않고 정책을 시행하다 보니 전혀 엉뚱한 결과를 낳기도 하고, 오히려 수도권과 비수도권의 격차를 더 벌어지게 만들기도 했다. 다시 말해 지방 육성과 연계되는 제대로 된 체계를 갖추지 못했고, 비수도권 육성에 중점을 두는 대책도 등한시 했다는 이야기다.
1973년 시행된 대도시 내의 공장 신.증설 및 공장 이전 등에 따른 지방세 5배 중과제도는 오히려 수도권 집중을 촉진시키고 부산 등 비수도권 대도시의 성장 기반을 취약하게 만들었다. 부산상의가 적극 건의를 해서 결국 1995년에 정부가 폐지를 했지만, 벌써 많은 기업이 부산을 떠난 후였다.  
부동산 정책도 그렇다. 수도권에 인구가 몰리고 아파트 가격이 폭등하자 정부는 집값을 잡기 위해 수시로 부동산 규제 대책을 내놓았다. 그러나 서울 아파트 값은 ‘강남불패’ 신화를 만들어 내면서 하늘 높은 줄 모르고 치솟았고, 반면에 규제할 만한 건덕지도 없는 지방은 맥을 추지 못했다. 
나라 전체의 절반 가량 되는 인구와 대부분의 중추 기능이 몰려 있는 수도권과 그렇지 않은 비수도권으로 양극화 돼 있는 상황에서 같은 잣대를 들이댔으니 제대로 될 리가 없었던 것은 당연했다.
정부의 대학이나 금융중심지 등의 정책이 수도권이냐, 비수도권이냐에 따라 엄청나게 다른 영향을 미친다는 것도 같은 이유라고 하겠다.   
비수도권의 사정이 이처럼 어렵고 활력이 떨어지고 있는 상황에서 수도권 규제를 완화하면 수도권 집중은 가속화 될 것이고, ‘선(先) 지방발전 후(後) 수도권 규제완화’라는 약속은 깨트려질 수밖에 없다. 국토가 균형발전을 하려면 무엇보다 지방에 기업이 많이 생겨 일자리를 많이 창출하고 지역경제를 활성화시켜야 한다. 때문에 지금과 같이 법으로 수도권을 계속 묶어 놓으면서, 수도권 대기업을 지방으로 가져오는 것이 중요하고, 신설 대기업의 유치는 더 중요하다.
지금 관심의 대상이 돼 있는 수도권정비계획법만 해도 법 자체는 오래 전에 만들어졌지만, 수도권 공장의 지방 이전을 위한 정책 등을 적극 시행해서 각 지방에 실질적 도움을 주었던 것은 1990년대 후반부터라고 하겠다. 1997년 10월 부산상공회의소는 전국 상의 가운데 최초로 대선 후보들을 초청해 토론회를 열고 수도권 억제 및 국토균형발전, 동남경제권의 중추관리 기능을 할 수 있는 선물거래소 설립 등에 힘써줄 것을 공약으로 삼아 달라고 요청했다.
대통령에 당선된 DJ는 취임 직후 수도권정비계획법을 재개정해 국토균형발전의 시금석을 만들었다. 또 ‘수도권기업 지방이전 촉진대책’을 발표해서 지방으로 이전하는 기업에게 세제 금융 인프라 등을 지원하도록 했다.       
그렇게 해서 삼성전자는 수원사업부를 확장하는 대신 가전제품을 광주로 보냈고, 나머지 제품들은 충남 탕정에 건설해 지방경제의 큰 활력소가 됐다. 그 영향이 남부지방에까지 충분히 내려오지는 못했으나 부산에 선물거래소가 설립돼 한국거래소 본사로 이어지고, LS산전이 부산에 유치되는 등 부산에도 영향을 미쳤다.
2002년 21만명에 달했던 수도권 유입 인구가 지난해 4만 4천명 수준으로 크게 줄어든 것은 그나마 수도권 집중을 억제하고 있기 때문이라고 보아야 할 것이다. 규제를 해도 지방은 기업 유치가 어렵고 인구가 감소하는데 이것저것 다 풀면 어떻게 되겠는가. 빨대 현상이 더 심해져서 세계 최고의 인구 집중율을 나타내는 수도권이 더 비대해질 것이다. 이것은 국가적으로도 불행한 일이 아닐 수 없다. 

‘수도권을 이길 수 있다’는 일본 간사이 

일본 오사카를 중심으로 한 관서(간사이) 지방은 도쿄을 중심으로 한 관동(간토)지역과 양대 축을 형성해 왔다. 관서지역은 오사카.고베교토시를 중심으로 해서 광역경제권 이루며 공동 발전을 하고 있다. 비수도권인 관서 경제권이 이처럼 발전할 수 있었던 것은 일본 정부 차원에서 수도권인 도쿄를 집중적으로 규제하고, 관서지방은 지역의 특성을 살린 산업을 유치하고 육성한 결과이다.
간사이는 1990년대만 해도 오사카시의 스미토모, 산와, 다이와 등 3개 은행과 고베시의 다이요고베 은행 등 일본 9대 시중은행(도시은행) 가운데 4개가 있었을 정도로 번창했다. 그런 간사이 지방도 2000년대 들어 대기업이 본사를 도쿄로 옮기는 사례가 잇따르면서 관동권과 격차가 많이 벌어졌다. 그래서 지난해 12월 간사이의 7개 부현은 총무성의 설립 허가를 받아 부현의 경계를 넘는 사무를 공동으로 담당하는 특별지방공공단체 ‘간사이광역연합’을 발족시켰다. 일본 최초로 광역단체인 도도부현 차원의 연합을 만들어 낸 것이다. 
이 연합은 관광 문화 지역개발 환경 방재를 비롯한 여러 분야에서 광역행정을 펴고 있다. 각종 국제회의를 개최할 때에는 오사카 교토 등 개별 도시보다는 ‘관서지역’을 앞세우는 공동 브랜드 전략을 쓰고, 재해에 대비한 비상식량 비축이나 피해를 입히는 야생조수 제거 등에 함께 대처하고 있다.
“수도권을 이길 수 있다”고 외치는 간사이광역연합의 궁극적 목표는 지방분권 개혁과 도쿄일극집중(東京一極集中) 타파, 즉 도쿄 한 곳으로의 집중을 막자는 것이다. 중앙관청에 인허가 권한이 집중되는 중앙집권체제로는 진정한 지방자치를 할 수 없기 때문에 광역연합이 중앙의 권한을 이양 받는 개혁을 통해 지방분권을 이뤄야 하고, 그렇게 해서 지방이 활성화 되면 대기업이 도쿄로 옮겨가는 일도 없어질 것으로 기대하고 있다.
간사이의 중심인 오사카부에서는 또 지금, 하시모토 도루라는 40대 초반의  지사가 ‘오사카도 구상(大阪都構想)’을 주요 정책으로 내놓고 밀어붙이고 있다. 일본의 광역자치단체는 도도부현(都道府縣-도쿄都, 홋카이道, 오사카부와 교토부, 43개 현)으로 구성되는데 이 가운데 도읍 도(都) 자를 쓰는 곳은 수도권인 도쿄 한 곳 밖에 없고, 특별구(特別?)도 도쿄에만 있다. 그런데 하시모토 오사카부 지사는 오사카부와 오사카시를 합쳐 오사카도(大阪都)로 만들고, 오사카시와 주변 시를 없애고 특별구도 설치하겠다고 나섰다. 주민들은 많은 지지를 보내고 있다. 하시모토 지사는 지난해 4월 오사카부의 광역 및 기초지자체 의원들이 중심이 돼 발족시킨 지역정당 ‘오사카유신회’의 대표이기도 하다.   
시선을 끄는 것은 간사이광역연합 설립에 앞장 선 것이 지역 경제계였다는 점이다. 간사이의 경제연합회와 경제동우회, 경영자협회, 상공회의소연합회와 오사카, 교토, 고베, 사카이 상공회의소 등 모두 8개 경제단체가 참가했다.
이들 경제단체 가운데서도 중심 역할을 하며서 설립에 앞장선 것이 ‘간사이경제연합회’이다. 2003년 간사이경제연합회는 지방분권개혁 모델로 ‘광역연합간사이주(?域連合?西州)’를 만들자고 제안을 하는데 이것이 광역연합의 출발점이 된다. 그리고 2007년 민과 관이 함께 참여하는 ‘간사이광역기구(?西?域機構 KU : Organization of Kansai Unity)’가 설립돼 광역연합 출범으로 이어졌다.
그렇다면 어떻게 해서 경제단체들이 지자체들의 리더가 돼 광역연합을 결성하게 하는 역할을 맡았을까? 그것은 각 지자체는 해당 지역의 경계를 벗어나는 일을 독자적으로 하기 어렵지만, 간사이 지방의 재계를 아우르는 간사이경제연합 같은 단체는 광역적인 관점에서 추진할 수 있었기 때문이다. 

부울경을 특별시로 만들자

우리 동남권은 행정개편을 해서 다시 옛날로 돌아가 하나로 뭉쳐야 한다. 부울경의 큰 도시들이 독자적으로 커지려고 하면 시간이 오래 걸리고 또 힘이 든다. 뉴욕에서 기침을 해도 전세계가 감기가 드는 때에 전체 인구를 다 합쳐도 중국 산동성이나 미국 캘리포니아주 인구보다 작은 나라를 너무 작게 쪼개놓았다.
부울경이 합치면 인구가 800만이다. 글로벌 경쟁체제에서 일본이나 EU의 지자체들이 연합을 하고 있듯이 이제는 덩치가 커야 힘을 쓸 수 있는 시대가 됐다. 뿌리가 하나인 800만명 인구라면 현재 서울특별시 인구와 큰 차이가 나지 않아 충분히 국제경쟁력을 갖출 수 있다. 3개 시도가 하나로 합쳐지면, 또 그렇지 않더라도 협의만 잘되면 사업 중복 등으로 쓸데없이 예산을 낭비하는 일도 없어지고 효율성은 크게 높아질 것이다. 남강물이나 신공항, 부산진해경제자유구역 등으로 빚어지는 갈등도 저절로 없어질 것이다. 
서울~부산 KTX의 완전 개통이 이뤄졌고, 창원도 개통이 됐다. 그냥 손을 놓고 있으면 대구나 대전에서처럼 학교, 백화점, 병원 등 사회 경제의 많은 부분들이 서울에 빨려 들어갈 것이다. 그만큼 부울경의 협력과 상생이 더 절실히 필요로 하는 시기가 됐다.
오사카는 중추관리 기능을 가지고 있는 일본 두 번째 대도시이고 신간센으로 동경으로 가려면 2시간 30분이 넘게 걸린다. 그런데도 간사이의 상당 부분이 동경으로 빠져나가자 광역연합을 결성해 힘을 합치고 있다는 것은 동남권이 참고해야 할 만한 사안이 아닐까 싶다.
부울경이 대한민국의 또 하나의 특별시가 되도록 해야 한다. 특별시가 당장은 어렵다면 일본의 간사이 지방처럼 우리 동남권이 힘을 하나로 뭉칠 수 있는 단체나 기구를 만들어서 쉽고 작은 것부터, 정신적인 것부터 힘을 합쳐나가야 한다.
그래서 동남권이 타지역에 의존하지 않고 혼자 힘으로 설 수 있는 동북아 경제중심지가 되고, 수도권은 물론이고 중국 상해광역경제권이나 일본 관서광역경제권과도 경쟁하는 그런 지역이 될 수 있도록 해야 할 것이다. 만약 우리 세대에 안되면, 그다음 우리 자식 세대에서는 될 수 있다는 희망을 지금 보여주었으면 하는 바람이다.